Jurídico da prefeitura tem culpa na fraude da contratação do transporte escolar

Sob o comando do prefeito Fernando Andrade, a Prefeitura de Bom Despacho assinou um contrato fraudado e hiperfaturado com a COOPTRANS. Para isto, ele precisou de parecer positivo do setor jurídico da prefeitura. O parecer veio, sem oposição e sem ressalvas à contratação ilegal. Esta omissão, foi erro grosseiro, temor reverencial ou participação na fraude? 

Conforme já notificiado em artigos anteriores (aqui, aqui, aqui aqui), a Prefeitura mais do que dobrou os gastos com transporte escolar em 2026, com relação a 2025. Um reajuste que deveria fica na casa dos 4,5%, chegou a 208,7%.

Prefeitos corruptos superfaturam 10%, 20%. Este contrato de Bom Despacho que deveria ir para R$ 2.341.394,71 no primeiro semestre de 2026, saltou para R$ 4.406.689,20 pelos mesmos cinco meses. Isto dá um sobrepreço de 88,21% já descontada a inflação do período. Por isto, não podemos dizer apenas superfaturamento; precisamos dizer hiperfaturamento.

Papel da Procuradoria Jurídica

Embora possa e deva alertar para hiperfaturamentos como este, esta não é a obrigação dos advogados da prefeitura que analisam processos de licitação. Eles não precisam analisar custos e preços. Este papel cabe ao setor de licitação e aos técnicos da secretaria de educação que fizeram os levantamentos e planilhas (veja aqui como estes documentos foram falsificados). O papel do advogado é dizer se o processo está de acordo com a lei e com a jurisprudência. É sob este aspecto que setor jurídico da prefeitura falhou homericamente.

A minuta de contrato analisada

A minuta de contrato analisada pelo setor jurídico deixa claro que se trata de contratação de emergência, e que a contratada será uma cooperativa (clique aqui ou na imagem abaixo para ler a minuta na íntegra).

Há aí duas ilicitudes flagrantes que saltam aos olhos sem precisar fazer esforço: a falsa emergência e contratação de cooperativa como intermediadora de mão-de-obra.

Não se trata de emergência

Como a secretaria de educação, usando argumentos frágeis, deixou de renovar os contratos ou instaurar o processo licitatório a tempo, ela criou a emergência, e o fez de propósito. Portanto, a emergência é fraudulenta. Este fato deveria ter sido anotado pelo jurídico, no mínimo como alerta. Afinal, o advogado sabe que ninguém pode se beneficiar de sua própria torpeza. Ou seja, criar uma falha ardilosamente, e depois usá-la para atingir seus objetivos escusos.

É certo que quando o processo chegou às mãos do advogado (13/1), a emergência já havia se tornado real. No entanto, era visível que se tratava de fabricação dolosa. Cabia ao advogado anotar o fato, pois ele sabe que não há emergência quando as contratações são previsíveis, anuais, tradicionais e engrenadas na rotina da administração municipal.

A despeito disto, o advogado acatou docilmente as justificativas inidôneas  da secretaria de educação. Não fez nenhuma anotação, ressalva, ou alerta. Foi por cegueira de conivência, ou apenas de conveniência?

Cooperativas de trabalho não podem intermediar mão-de-obra

A questão da falsa emergência é séria. Porém, a falha mais grave do parecerista diz respeito à contratação de uma cooperativa para intermediar mão-de-obra. Esta é uma atividade estritamente vedada pela lei, pelos tribunais de conta e pelos tribunais do trabalho.

Súmula TCU 281 e decisão do TCE-MG: 

Além do TCU, os tribunais de contas estaduais, o TST, a AGU. De fato, diz o TCE-MG em seu Informativo de Jurisprudência nº 206: 

É irregular a participação de cooperativas em licitação cujo objeto se refira à prestação de serviço que demande dos trabalhadores requisitos próprios da relação de emprego, tais como subordinação, pessoalidade e habitualidade 

O que a lei permite e veda

A lei e os tribunais não vedam a participação de cooperativas de trabalho em licitações. O que a lei e os tribunais vedam é a participação de cooperativas como intermediadoras de mão-de-obra.

Das cooperativas de trabalho, exige-se que tenham em seu nome a expressão "Cooperativa de Trabalho", o que a MG Cooperativa de Prestação de Serviço no Transporte não tem (Lei nº 12.690/2012, art. 10, §1º).

Ademais, se fosse uma cooperativa de trabalho, ela teria que defender o interesses dos cooperados. Estes, somente estes, poderiam prestar os serviços contratados. Entretanto, a própria prefeitura exigiu que os motoristas e monitores fossem contratados no regime CLT. Ora, cooperativa de trabalho que presta seus serviços mediante celetistas contraria não só a lei, mas a própria ideia de cooperativa. Não é uma cooperativa verdadeira, é falsa.

Em resumo, a lei não veda a participação de cooperativas em geral, e das cooperativas de trabalho, em particular, em licitações públicas. O que ela veda é a fraude, qual seja, o uso de falsas cooperativas que vão contra os interesses dos trabalhadores, violam as regras da concorrência, e trazem benefícios ilícitos para os envolvidos na falcatrua.

Disto, porém o advogado da prefeitura não cuidou. No entanto, era parte essencial do seu trabalho. Apontar a ilegalidade patente trazida pela minuta de contrato por ele analisou.

Parcelamento do objeto do contrato

O transporte escolar é feito em rotas. Cada uma delas é uma unidade independente. Tem itinerário definido, horário de início e término, quantidade de alunos a transportar. Não existe nenhuma dependência ou interdependência entre elas. Por isto, cada rota pode ser entregue a um empresário ou motorista autônomo de forma independente.

Esta, aliás, é a tradição em Bom Despacho e nos municípios do Brasil inteiro. A licitação de rotas como objeto único contradiz o bom-senso, a tradição, a lei e a jurisprudência.

A lei

A lei que regula as licitações refere-se ao parcelamento do objeto em mais de um lugar. O § 2º do art. 40 é particularmente claro:

§ 2º Na aplicação do princípio do parcelamento, referente às compras, deverão ser considerados:

I - a viabilidade da divisão do objeto em lotes;

II - o aproveitamento das peculiaridades do mercado local, com vistas à economicidade, sempre que possível, desde que atendidos os parâmetros de qualidade; e

III - o dever de buscar a ampliação da competição e de evitar a concentração de mercado.

Como se vê, perante a lei, parcelar é a regra; não parcelar é exceção.

A jurisprudência

Para não cansar o leitor, vamos citar apenas a Súmula TCU 247, que estabelece a obrigatoriedade do parcelamento como regra:

Como o parcelamento é a regra, e o não parcelamento, a exceção, a aplicação do preceito só pode ser evitada mediante alongada e profunda justificativa. Coisa que a secretaria de educação não fez, e o parecerista não enfrentou nem de passagem.

A responsabilização do advogado por pareceres contrários à lei e à jurisprudência

Advogados são intérpretes da lei. São livres para opinar. Contudo, esta liberdade não lhes dá imunidade para opinar contra a lei ou contra a jurisprudência. Eles podem tentar mostrar que um caso concreto não se amolda às palavras e ao espírito da lei ou da jurisprudência. Este trabalho de apor-se à aplicação da lei e da jurisprudência em casos concretos, feito com competência, discernimento e boa-fé é um aspecto relevantíssimos do advogado. No entanto, quando a oposição não passa de uma ginástica canhestre para descumprir a lei, revela-lhe uma canalhice. Igualmente acontece quando o parecerista, para não enfrentar a questão, omite-se. 

No presente caso, o advogado desconheceu, passou por cima e atropelou as seguintes regras legais e jurisprudenciais:

1. O significado e cabimento de contratação emergencial
2. A vedação para contratar cooperativas como intermediadoras de mão-de-obra
3. A obrigatoriedade de parcelar o objeto como regra, e a unificação como exceção que demanda minuciosa justificativa

A lei sobre a punibilidade de advogados

O art. 28 do Decreto-Lei nº 4.657/1942 estabelece:

Art. 28.  O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.  

No caso, houve no mínimo um erro grosseiro. Mesmo passando por cima da questão da emergência, o advogado não poderia desconhecer e deixar de anotar que o município não poderia contratar uma cooperativa como intermediadora de mão-de-obra.

Contudo, é o que a minuta do contrato analisado propõe: contratar uma cooperativa para intermediar o fornecimento de motoristas e monitores como celetistas.

Para ser tolerante e acreditar na boa-fé, podemos tratar apenas como erro grosseiro o parecerista não ter tratado a questão da obrigatoriedade do parcelamento e a vedação da contratação global. Afinal, na no transporte escolar o parcelamento é viável, aproveita peculiaridades do mercado local (como vinha sendo feito desde sempre), é mais econômico, evita a concentração de mercado e amplia a competição.

Como se vê, perante a lei, jurisprudência e doutrina, parcelar é a regra geral. Não parcelar é exceção.

Para mencionar apenas o efeito desastraso em desfavor da economicidade, será suficiente citar o aumento de custo das rotas. Por exemplo, as rotas 50 e 51 ficaram, respectivamente, 198,80% e 208,70% mais caras. A rota 28, que não existia em 2025, ficou com o quilômetro mais caro da história do transporte escolar: R$ 24,00 por quilômetro. Este valor é 69,37% superior à rota de maior custo de 2025, que era paga à razão de R$ 14,17 por quilômetro. 

A omissão grosseira do parecerista quanto à contratação da cooperativa e a exigência do parcelamento facilitou e fundamentou o hiperfaturamento no transporte escolar.

Mas, a punibilidade do advogado está prevista, também, em decisões do TCU, como esta:

O parecer jurídico que não esteja fundamentado em razoável interpretação da lei, contenha grave ofensa à ordem pública ou deixe de considerar jurisprudência pacificada do TCU pode ensejar a responsabilização do seu autor, se o ato concorrer para eventual irregularidade praticada pela autoridade que nele se embasou” (Acórdão nº 13.375/2020 – Primeira Câmara).

Como se vê, o parecer sobre a contratação emergencial do transporte escolar deixou de considerar a lei, a jurisprudência pacificada e a doutrina.

Portanto, em tese, o parecerista é passível de responsabilização. Não por ter opinião independente. Não por discordar quanto à aplicabilidade da jurisprudência ou da lei pertinentes ao caso concreto,  mas sim por desconhecer a ambos. Neste sentido, diz o já mencionado Decreto-Lei nº 4.657/1942: ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece. Muito menos se escusa de cumprir a lei o advogado pago pelo erário para analisar se as contratações pretendidas cumprem a lei ou não. Esta contratação, é evidente, não cumpre a lei.